Госзакупки в США: особенности и принципы
Наибольший опыт организации государственного заказа имеется в США. Госзакупки в экономике США называют Федеральной контрактной системой (ФКС). Объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Почти 12,5% трудоспособного населения США (около 17 млн) занято в сфере госзакупок.
Госзакупки традиционно ассоциируются с активным вмешательством государства в экономику, так знакомым нам по советской командной системе. В 30-е годы XX века правительство Франклина Делано Рузвельта искало пути выхода из Великой Депрессии, потрясшей основы капиталистической системы.
В экономику свободного рынка был встроен механизм косвенного государственного регулирования экономики, создан государственный сектор экономики. Государство взяло на себя функцию производства общественных благ, заботу о пенсиях, пособиях по болезни и безработице. Идеи английского экономиста Джона Кейнса, творчески использовавшего опыт государственного регулирования, накопленный западными странами в годы Первой мировой войны, и опыт Советской России по созданию командной экономики, были реализованы президентом Рузвельтом в политике Нового курса.
Результатом деятельности Рузвельта, трижды избираемого на пост президента, стало создание в США смешанной экономической системы, соединившей преимущества свободного рынка и государственного регулирования. Во второй половине XX века в США возникла необходимость в строительстве крупных национальных объектов инфраструктуры.
Это потребовало значительных государственных финансовых вложений и интенсивного вовлечения в данный процесс производителей и поставщиков продукции, работ и услуг. Таким образом, Федеральная контрактная система США стала важным механизмом обеспечения государственных потребностей.
Законодательное регулирование и принципы
Первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок был принят еще в 1792 г. Федеральная контрактная система США стала законодательно оформляться с 1948 года. С 1984 года она функционирует на основе «Федеральных правил планирования, размещения и исполнения государственного заказа» - свода законодательных и подзаконных актов, определяющих требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.
Правила содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Правила детально регулируют единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Минобороны США руководствуется специальным документом «Правила закупок для нужд обороны - Дополнение».
Основные принципы, на основе которых строится управление системой государственных закупок в США:
- достижение справедливости (обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы);
- борьба с коррупцией при государственных закупках;
- экономия и эффективность (обеспечение требуемого качества с минимальными затратами).
В 1994 году законодательство США по госзакупкам было подвергнуто ревизии из-за излишней жесткости организационных процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 контролирующих законов и правил) с предоставлением федеральным уполномоченным по госзакупкам большей самостоятельности при выборе форм, методов и способов проведения госзакупок.
Законом была упрощена контрактная процедура для малых закупок, стимулировалось развитие электронной коммерции - электронных технологий для обеспечения деловых действий.
Федеральная контрактная система США на сегодняшний день включает все основные структурные элементы, необходимые для полного регулирования государственных закупок:
- детальное правовое регулирование посредством системы законов и подзаконных актов, регламентирующих нормы, правила и процедуры осуществления закупок;
- четкое распределение полномочий и ответственности между федеральными органами и должностными лицами, осуществляющими закупочный процесс;
- развитую систему планирования закупок;
- широкий набор способов закупки и типов заключаемых контрактов;
- библиотеку типовых контрактов и стандартных спецификаций;
- информационные системы, обеспечивающие доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и иным параметрам федерального заказа.
Государство при проведении закупок отдает преимущество малому бизнесу, предприятиям, которые возглавляются женщинами, а также покупает более 90% продукции, производимой в исправительной системе.
Организационная структура и процесс закупок
Общую координацию деятельности в области государственных закупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (англ., Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. Глава управления вместе с первыми лицами Министерства обороны, управления общих служб и НАСА, входит в состав Совета по организации федеральных закупок.
Глава государственного ведомства делегирует право государственного заказчика старшему должностному лицу ведомства, ответственному за закупки. Тот, в свою очередь, передает это право федеральным служащим, ведающим направлением закупок. В ведомствах имеются отделы претензий по контрактам и внутренняя инспекция по проверке организации процесса закупок, оформления и выдачи контрактов. В контрактном процессе участвует большое число специалистов.
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом Правил Государственных Закупок (англ., Federal Acquisition Regulation, FAR), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения).
Декларируемая цель FAR - соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил.
Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. Ядром ФКС США является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры - это уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, которые дают право размещать заказ или подписывать контракт.
Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех 100 федеральных ведомств США, централизованно осуществляет специализированная закупочная организация - Администрация общих услуг. Она полностью обеспечивает все федеральные ведомства и организации недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имущества, хранит на своих складах материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы госаппарата. Администрация общих услуг управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией, водой.
Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое на складах, принадлежащих Администрации общих услуг, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы.
В США ограничено количество ведомств, которые имеют право заключать контракты от имени государства. Полномочия ведомств на осуществление госзакупок устанавливаются законом, а круг ведомств, которые могут закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, ограничен. В настоящее время на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают Администрация общих услуг, Минобороны США, НАСА, Агентство по НИОКР в энергетике (ядерная программа США).
Способы закупок
В США одним из основных способов размещения госзаказа являются прямые переговоры, далее по популярности следуют открытые и закрытые торги. Выделяют следующие способы закупок:
- А. Упрощенные способы закупок (англ., Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. шать 5 млн. долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся: запрос ценовых котировок (англ., Price Quotations), использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках - до 2 500 долл.
- «Открытые торги» предполагают выдачу контракта на основе сопоставления только стоимостных аспектов конкурирующих предложений без их дополнительного обсуждения сторонами.
- Разновидностью «открытых торгов» является метод «двухэтапных торгов». Применяется данный метод в тех случаях, когда заказчик еще не располагает детальной спецификацией закупаемой продукции, но уже сформулировал однозначные критерии для сравнения технических предложений.
- «Прямые переговоры» предполагают размещение заказов на основе рассмотрения и всестороннего обсуждения предложений одного или нескольких претендентов.
Важной составной частью механизма регулирования государственных заказов в США является порядок ресурсного обеспечения корпораций-подрядчиков. Закупки материальных ресурсов являются прерогативой исполнителей заказов. В то же время - это объект государственного регулирования.
Для современного механизма ФКС характерно сочетание централизованного управления закупочной деятельностью с децентрализацией размещения конкретных заказов. Центральные государственные органы при этом осуществляют выработку единой закупочной политики, определяют долгосрочные направления закупок, перспективные и текущие потребности конкретных ведомств, увязывают их с имеющимися финансовыми ресурсами, а также разрабатывают основные принципы развития взаимоотношений государственных заказчиков и корпораций - поставщиков.
Право решать все вопросы размещения и выполнения конкретных заказов предоставляется отдельным ведомствам, непосредственным потребителям приобретаемой продукции.
Формирование заказов государства - детально разработанный и отлаженный многоэтапный процесс. В ходе него государственные закупочные органы и компании - потенциальные исполнители последовательно определяют предварительные требования к техническим параметрам заказываемой продукции, устанавливают стоимостные ограничения, предельные сроки завершения работ [3, 43].
Информационная система и электронные торги
Каждое федеральное ведомство обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения обо всех контрактах единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за 5 последних финансовых лет. Ведомства должны направлять информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Стандартный отчет, подготавливаемый Центральной информационной системой на основе данных системы, издается ежеквартально.
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок США - автоматизация рутинных процессов, а также сокращение сроков проведения операций. Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов -публичности процесса закупок продукции для государственных нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам.
В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале.
Финансирование государственных заказов
Одним из важнейших рычагов экономического стимулирования корпораций - подрядчиков является финансовое обеспечение государством его заказов на товары и услуги, а также расчеты по поставкам. Формы финансирования и оплаты заказов государства весьма многочисленны.
Финансовым гарантом государства по хозяйственным операциям подрядчиков выступает Федеральная Резервная Система (ФРС). Важной составной частью механизма регулирования государственных заказов в США является порядок ресурсного обеспечения корпораций-подрядчиков. Закупки материальных ресурсов являются прерогативой исполнителей заказов. В то же время - это объект государственного регулирования.
Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем центральный банк Америки - Федеральная резервная система - его гарантом.
Заключение
Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур. В 1994 году законодательство США по госзакупкам было подвергнуто ревизии из-за излишней жесткости организационных процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 контролирующих законов и правил) с предоставлением федеральным уполномоченным по госзакупкам большей самостоятельности при выборе форм, методов и способов проведения госзакупок. Сегодня, по мнению многих участников рынка, назрела необходимость модернизации госзакупок в России. Взоры разработчиков новой модели взаимодействия государства и бизнеса обращены к опыту национальных контрактных систем в других странах. Особый интерес представляет Федеральная контрактная система США, которая стала в свое время образцом для построения госзакупок в экономике стран ЕС.